网金监管的另一只靴子会砸死谁

《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》确立了互联网支付、网络借贷、网络保险、网络众筹等互联网金融主要业态的监管职责分工，指导着中国互联网金融未来的监管方向。各部委在此基础上制定的分类监管细则也将陆续出台。当我们冷静下来努力尝试预测另一只靴子的走向与效果时，却突然发现形势并不乐观。

一、  当前“一行三会”的监管格局很难形成合力。

尽管人民银行表示，“人民银行将与各有关部门一道，加强组织领导和分工协作，抓紧制定配套监管规则，确保各项政策措施落实到位”，但从组织形式上看，人民银行并非其它部委的领导部门，形成统一、完善的监管机制并不容易。《指导意见》第（二十）条指出“各监管部门要相互协作、形成合力，充分发挥金融监管协调部际联席会议制度的作用”，而从历史经验看，金融监管协调部际联席会议制度的作用一直不甚理想。中国互联网金融各细分领域的发展并不平衡，因此各监管部门对第三方支付、P2P、众筹、保险等不同业态在互联网方向的理解以及监管的紧迫感相差甚远。在当前金融混业提速的情况下，“一行三会”的监管体制对传统金融已感乏力，而面对创新能力与跨界能力极强的互联网金融，体制的缺陷将暴露的更加明显。从这个层面看，传统金融监管体制很难设计出令人满意的网金监管系统，基于免责的考虑，传统的监管理念及习惯有可能使监管部门对互联网金融监管的心态偏向保守。

二、网金监管的执行机构不易落地，各部委细则颁布后如何实施面临两难选择。

按《指导意见》的主旨，归口管理的形式主要只有两种，一种是牌照化管理；一种是非牌照化自律式管理。

我们先谈谈牌照化管理。既然是牌照化，必须有具体的行政许可部门及直接对应的管理机构，能实施的也只有两种主要方式。一是由各部委制定规则，下属分支机构属地管理；这种架构的好处是管理条线清晰、责任明确、反映迅速，但缺点是对监管力量的要求过高，必须缩小被监管对象的数量与规模，并严格按审慎监管的思路设定门槛。从当前中国互联网金融的发展状态看，这种做法仅能应付未形成规模的互联网基金销售、互联网保险或者互联网支付这些对传统金融机构依赖性较强的领域。各部委执行部门可以通过提高准入门槛的手段实行直接监管或者通过管控传统金融机构准入标准的方式进行间接监管。这种方法似乎不太适合管控规模较大且不太依赖于传统金融机构的P2P等领域，除非管理部门希望９５%以上的平台关门。这种方法还容易形成误伤使行业创新力消失，或者使平台的商业模式无法维系。

牌照化管理的另一种方式是由各部委制定规则，各省金融办或地方同类机构属地管理；这可能是大部分部委希望采取的一种监管架构，各部委只需出台相应的管理办法与指引，在条线上无需付出多少成本。这种方式的问题是，各省金融办或许不愿意或无能力承担此责任，这也与金融办的行政属性不匹配。目前银监会对小额贷款公司的管理暂时就是这种方式，看上去网金监管仿照执行未尝不可，但仔细分析后你会发现此间差别甚巨。小额贷款公司原本就是属于各省金融办主管（个别省份除外），本是其亲生的孩子，金融办管理小贷公司责无旁贷。而要求各省金融办对互联网金融进行监管就会面临监管能力不足缺乏管理基础的困境，这些金融平台均是庶出，且具有跨越地理空间的特征，极难甄别并接受监督。互联网金融又容易引发群访性事件，且常与非法集资、集资诈骗交织在一起，各省金融办也会顾虑多多、力所不逮。当然，肯定有相当多的省级政府愿意用牌照化的手段来约束区域内的互联网金融企业，以提高准入门槛的方式来维持监管质量，或通过行业协会绕道管理，当下一些省份已经做出了一些尝试，但结果很难预料。不同省份的不同监管思路与力度有可能使互联网金融平台跨地区游击，以弱化监管的效能。另外，各部委对省级政府金融办并无垂直管辖权，这种松散的垂直体系，与其说是属地监管，还不如说是各行其政。

我们再看非牌照化管理。最现实的方式无非是各部委制定规则，通过指导成立行业协会，实现行业自律管理。这也是业界普遍倾向的一种方式，但这种方式本质上不是监管，在部委拟将出台的细则缺乏法律权威性的情况下，这种方式对行业的规范作用极其有限，且体制不顺。2015年7月8日，中国政府网公布了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。该《方案》明确指出“理清政府、市场、社会关系，积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩，厘清行政机关与行业协会商会的职能边界”；“取消行政机关（包括下属单位）与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系”。

该方案尽管没有完全堵死现阶段行业协会行使一定管理职能的路径，但依靠行业协会实施监管的思路肯定不符合国务院根本精神，而且行业协会也根本不具备监管执法的权力与能力。国家级协会与地方协会完全没有指导与被指导的关系，各级金融办与行业协会之间的关系也无法厘清，在这种情况下，如果赋予行业协会过多的行政权力（或垂帘听政式的变相行政权力），则容易使协会被业内权贵把持，随意背书或欺负弱小等行为便难以避免；如果不赋予行业协会相应权力，想象中的监管又会严重缺位。

三、各归口的监管部门关于牌照化或非牌照化管理的选择也会出现分歧。不排除有的部门对某些领域实行牌照化管理，发牌权在中央各部委、派出机构或各省金融办的可能性也都存在，准入的要求也会出现区别。多数情况下，牌照化与否的决定权有可能归于地方金融办，但至于金融办是否接招，积极性如何各省更会出现较大差别。如果完全实行非牌照化的管理，即使未来落地的各部委监管细则再完备，也会因缺乏相应的执行机构而出现监管缺位的问题;而如果完全实行严格的牌照化管理又会扼杀互联网金融蓬勃的生命力，与政府倡导的方向不符，此中尺度很难把握。换一个角度看，传统金融体制已到了非改不可的地步，互联网金融对金改的推动作用不可小视，特别是传统金融机构大规模进入互联网领域更需要来自外部的强大的刺激，监管部门护犊子的心态将更会让传统金融机构危机感丧失、止步不前。如此说来，监管细则落地的这只靴子也只是又一次扣响了中国金融改革大门的门环，权力与思想的博弈刚刚开始。

四、各部委陆续出台的监管办法或细则，迅速产生巨大执行效果的可能性不大。基于《指导意见》本身并非法律也不是行政法规，而仅仅是一种规范性的文件，在此基础上各部委即将出台的监管细则其规格也很难上升到很高的地位。未来以部委规章或行政法规、规范性文件身份出现的监管细则，如果缺乏具体、明确、有力的执行部门，其作用将大打折扣，最终只能沦为事后监管。即使动用监管部门的条线力量，也很难适应互联网金融的监管需求，地方金融办、行业协会更无法承载这样的监管任务。因此，不合规、不合法的互联网金融平台仍会不停地出现。当然，大量草根平台的死亡应是大概率事件，但与其说这是制度的效力，不如说是相关部门的态度让原本缺乏实力、心存幻想的平台失去了继续忽悠的信心。

网金监管为什么会面临两难困境，其根本原因在于我们犯了一个典型的逻辑错误，那就是将审慎监管与非审慎监管混为一谈，特别是中国金融向来缺乏非审慎监管的土壤。（科普：所谓审慎监管是指监管部门以防范和化解银行业风险为目的，通过制定一系列金融机构必须遵守的周密而谨慎的经营规则，客观评价金融机构的风险状况，并及时进行风险监测、预警和控制的监管模式。）

一行三会本身能承担的是对金融机构的审慎监管责任；而对非审慎监管领域的管控最终只能依靠法律、法规来约束，其最终的执行效力也是依赖于法制的力量达成的；在非审慎监管领域，监管部门制定的指导性原则也是通过法律进行传递的，自身并无力执行。但至今为止，中国的非审慎监管的金融法律、法规严重缺失，审慎与非审慎监管也常被混用，原本属于非审慎监管范围的某些领域，监管部门也习惯性地沿用审慎监管的思路。当下对小额贷款公司的管理就是如此，其顶层制度在设计之初就出现了偏差，错误地将不具备吸收存款功能的小额贷款公司纳入了审慎监管的视野。严格的准入与过多的约束严重影响了小贷行业的发展，各省金融办在审慎监管心态下制定出的游戏规则很多都背离了市场规律，最终均会被市场一一抛弃，非金融办之错，而是性质误判而已。如今对互联网金融的管控也出现了这个倾向，监管部门至今为止似乎很少提及审慎监管与非审慎监管的划分范围。《指导意见》中一个最明显的特征就是把金融机构当作互联网金融的主力，监管部门显然仍未意识到互联网金融本身的特点。

对于当下喧嚣尘上的互联网金融而言，很多产品与平台的组织形式完全是传统金融产品与机构的变形，仅是变相地突破了监管的红线而已，的确应纳入严格的审慎监管范围，这也是让监管当局对互联网金融本质产生误判的主要原因。实际上，当下互联网金融的高热更多体现的是民间金融压抑下的另类突围，而不仅是金融产品互联网方向的技术创新，在这里我们互联网金融从业者也应该深刻反思。《指导意见》仅从另一个角度重申了审慎监管的基本原则，给互联网金融划上了若干条红线，但并未在打破金融垄断上作任何实质性尝试，而这恰恰是中国的互联网金融最需要的营养。我相信在《指导意见》基础上出台的各部门管理细则也同样如此。监管部门大量沿用传统的监管理念来管控互联网金融，容易产生两种结果，一是将本属非审慎监管的领域囊括其中，用审慎监管的思维将其扼杀；二是对非审慎监管的领域置之不理，出台一些宽泛或不合理的规定，在法律不健全的情况下变相放任自流，在事实上逃避监管责任的履行。这两种结果均会扼杀非官方金融的良性发展，无益于中国金融行业的重生。

监管部门一定要设法从垄断金融的体制内切出更多的蛋糕让民间金融分享，仅仅划出红线是不够的，对民营银行设立的过度限制也是不应该的。互联网金融对传统金融的冲击力与影响是巨大的、不可逆转，如果用堵的方式来解决，其背后强大的民间资本一定会用其它的方式进行突破，而这种突破有可能是灾难性的。大量极具互联网特征的新金融手段和新金融工具一定会出现，用传统的审慎监管思路显然是不合适的。

金融监管当局应一方面深化金融体制改革大量引入民营资本，另一方面要积极推动中国金融法制的建设，指导各级部门制定规则，在此期间适当的行政许可是必须的。通过设定不同的门槛，将非官方金融机构逐渐分级，形成梯次的非审慎监管的金融市场以弥补官方金融体制的缺陷，这或许才是最有效的方法。

网金监管的另一只靴子很快会落下，不同的主管部门扔出靴子的方式与力度也肯定存在巨大的差异。刚性的靴子一定会砸死很多人，甚至会让某些领域走入寒冬；抛歪的靴子或许只是一种姿态，吓死些许胆小之人，胆大妄为的草莽仍会丛生。谁能成为合格的割草工人？我们期待！