遏制地方债务扩张亟需财税革新

　2009年下半年以来，政府融资平台和地方债务问题成为决策层和各界讨论的热点。仅从去年10月以来，这一问题至少已有三次在国务院会议上被讨论。6月10日，国务院专门发文，要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，并对融资平台公司进行清理规范。（《中国经济时报》7月5日）
　　面对对于日渐失控的地方债务，其实早已引起了中央政府的高度重视，并下发了不少红头文件，来限制地方政府近乎疯狂的借债行为。今年国务院专门把“规范地方融资平台，防范潜在财政风险”，列入全年宏观政策。无独有偶，在过去的半年中，中国人民银行、银监会、保监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府“负债”问题也发出过郑重警告。近日，审计署对地方债务问题，再次向全社会曝光。
　　然而，这些“铁腕”政策，并不十分湊效，相反，有愈演愈烈之势。那么，究竟是什么原因导致了地方政府举债居高不下，笔者以为，地方债务与现行的分税体制有着直接的关系——地方事权与财权不相匹配，财权划分不尽合理。简单地讲，中央政府是财力雄厚却需办事少，地方政府则是财力薄弱而事多。
　　1994年分税制改革后，中央财政收入速猛增加，而地方财政所占比例萎缩，财政缺口过大。其原因在于，我国的分税制体制停留在中央对省级分税的层面，部分地方延伸到市（州）县，而乡（镇）、村两级基本上被排除在分税体制之外，根本无税可分。尽管这种税财税制度源于西方国家，符合国际通用的做法，但是西方国家与我们的国情不一样，西方国家多是三级分税，而国内却有五级政府。正是由于“照抄照搬”和“死搬硬套”，便导致这样一个妇孺皆知的结果：“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”
　　可是，地方政府“财权”匮乏的情况下，多如牛毛的事权却不断下移，他们不仅要带领地方发展经济，带动乡村发家致富，还要提供大量的社会公共产品，譬如，道路建设、社会治安、农村水力设施建设等。与此同时，各种刚性支出任务超出了乡村财力的承受底线。比如教育、科技、农业、文化事业等方面支出的增长比例，国家都有法律规定或硬性要求。此外，各部门都不切实际地强调条条增长和项目配套，更使一些乡村基层财力陷入难以自拔的泥潭。有统计显示，目前中央和省要求财政配套的各种专款经费如农业、扶贫、教育、卫生、医院、道路、水利等达97项，这些项目都需要乡村基层相当数目的资金配套。
　　必须承认，在现行的财税体制安排下，使得不少地方政府不得不大额举债，来疲于应付上一级政府的各种检查和达标活动，甚至搞一些劳民伤财的“形象工程”和“面子工程”，而真正需要政府关心农村教育、医疗和农田水利建设施等领域，却成了被边缘化的角落。
　　现在看来，要想扭转地方恣意举债的无序状态，必须采取釜底抽薪之策，重新划分与调配中央与地方的事权与财权，地方政府相应的财权来有效保障事权，使二者相匹配。但这是一个系统工程，涉及诸多内容，包括政府职能的重新界定、深化税制改革、行政体制的理顺以及规范转移支付等问题。简言之，只有处理好地方事权与财权二者关系，我们相信，任何一个地方政府也不敢与中央的政策唱反调了。