四川专家建言拆迁应更重程序，建责任追究机制

　——专家建言《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》

　　专家名片

　　王建平：《物权法》起草参与人、四川大学法学院教授施杰：全国政协委员、四川鼎立律师事务所主任

　　12月15日，国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》全文，再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。围绕其中征收补偿、公共利益界定、征收程序以及强制搬迁等问题，本报记者采访了王建平和施杰两位专家，听他们细析“新条例”。

　　增强“前置程序”，明确征收范围

　　记：今年1月29日，国务院法制办曾公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见。这次是第二次。两次征求意见稿对比，最大的亮点是什么？

　　王：二稿最大的改变是增强了“前置程序”，即增强了民主性。比如禁止暴力拆迁的发生，要求尊重法律程序办事，增加了补偿原则等，这些都是此次征求意见稿中体现现代法治原则的内容。

　　施：二稿明确了征收范围。有些地区为了发展的需要，把不需要改建的地区进行了拆迁和改造，不仅造成了浪费，也损害了居民的利益。这一次明确了征收的范围，规定“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划。”也就是说，征收土地要经过人大的审议，这些都是更加民主的表现。

　　何为“公共利益”，界定还需细化

　　记：“公共利益”如何界定，一直是社会最为关注的焦点。二稿中关于公共利益的描述如何理解？

　　王：按照宪法、物权法、土地管理法和城乡规划法的规定，征收城市房屋和农村土地房屋，应当基于“公共利益”需要，但对“公共利益”的范围，二稿中的界定比较宽泛，如 “因政府组织实施的能源、交通、水利以及教科文卫体、资源环保、防灾减灾、社会福利、市政公用等公共事业以及国家机关办公用房建设的需要，可以实行房屋征收。”

　　施：相比第一稿，二稿中列出了属于“公共利益”的多种情况，但仍然过于模糊。比如草案规定“危旧房改造”属于公共利益，但是什么样的房子算是旧房？住了两三年的房子也可以称为旧房。另外，我认为还应严格限制“公共利益”的范围。例如“国家机关办公用房建设的需要”，这一条就不宜列入“公共利益”的范畴。

　　法院执行强拆，有利被征收人

　　记：二稿中由法院来执行强拆，会不会有难度？是否对法院的执行能力提出了过高的要求？

　　王：二稿中规定由政府申请法院强制执行，取消了行政强制拆迁。新规定本身有利于规范和制约基层政府征收补偿活动，减少在房屋征收与补偿中的矛盾。通过司法程序来拆迁，而不是行政部门自行发动拆迁，起码会有一个司法审查的过程；此外，和行政拆迁比较起来，法院的强拆程序更严格、更规范、更透明，因此是有利于被征收人的。

　　施：但相应地，法院将面对更大的挑战。如当强制拆迁可能导致强拆后原居住人无房可住，但该房屋又确实属于强制拆迁的对象，在政府申请司法强拆时，法院也需在法与情之间谨慎权衡，这些都将加大法院裁判的难度。

　　而解决这一问题，还需要我国整个社会保障制度、救济手段的不断完善；其次，我国司法实践中的法院判决的独立性，尚需进一步保障，保障司法独立性将成为新条例保障拆迁有法可依、依法执行的关键。

　　不低于市场价，是补偿的最低限

　　记：在房屋征收补偿问题上，二稿明确规定，“对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”这是否能有效保护房屋被征收人的权益？它应该如何细化？

　　施：二稿明确了被征收房屋价值补偿金额的最低限——不低于市场价，同时没有排除可能高于市场价的情况，这是比较符合现实情况的。此次新征求意见稿中明确了“回迁”的概念，就是对“不低于市场价”进行补偿的一种保证。

　　“回迁”即意味着应该选择相应地段、相应位置来安排回迁，而不是迁到很远的地方；如果选择较远的地段，应该在面积上进行相应补偿，且被拆迁人的选择权必须得到法律、法规的明确保障。

　　此外，建议在评估机构的选择上，增加被拆迁人的话语权。由于不少旧房的地价远胜房屋本身的价值，所以对于被拆迁房屋的折旧上，应设定一个上限，或通过合理的方式进行补偿来体现地段价值。

　　【建言】

　　应建立监督对话和责任追究机制

　　记：二稿还需要在哪些方面做进一步改进？

　　王：总的说来新草案的亮点很多，相对于第一稿是个进步。建议每个公民都认真研读即将出台的新政策，做到心中有数。但我们也注意到，在二稿中，各项规则主要针对因公共利益拆迁，没有对因非公利益和私人利益进行土地上房屋征收的情况制定规则。这需要另外专门制定条例，明确各方权利和义务。

　　另外，条例施行后，还需要建立新的机制，一个是监督对话机制。建议由人大、政协甚至是媒体共同组建一个第三方监督体系。一旦在征收和补偿过程中，出现较大的不同意见时，政府不妨举行听证会，以保障民众的社会知情权。

　　施：草案中明确了禁止暴力拆迁，和禁止断水、断电等不人道的做法，但一旦再发生暴力拆迁的事件，该谁来承担责任？因此还需要建立一个责任追究机制。